WTO:s tjänstehandelsavtal – GATS (”General Agreement on Trade in Services”) – har under senare tid kritiserats från bl.a. en del folkrörelser och fristående debattörer. Inte minst har kritiken riktats mot de liberaliseringsförhandlingar som är under gång i GATS inom ramen för den allmänna förhandlingsrundan i WTO som inleddes i november 2001.

Nedan följer en lista över de vanligaste frågorna om GATS idag. I svaren har vi sökt undanröja en del av de missförstånd som florerar i debatten samt ge kollegiets syn på avtalet och förhandlingarna. Det är vår förhoppning att detta papper kan ge intresserade läsare en grundläggande förståelse för vad GATS betyder och vad det inte betyder.

Närmare information om GATS-avtalet finns att läsa på WTO:s hemsida (www.wto.org)

1. Är GATS viktigt för Sverige?
Ja – Handel är viktigt för ett litet handelsberoende land som Sverige. Vi har inte möjligheten att producera alla de tjänster som efterfrågas i landet. Sverige behöver internationell tjänstehandel för att säkra välfärden, våra arbeten och för att erbjuda den svenske konsumenten prisvärda och kvalitativa tjänster. Ineffektiva tjänster är även ekonomiskt kostsamma både direkt och via deras effekter på andra sektorer.

Sverige har god konkurrenskraft på tjänsteområdet. Svenska tjänster exporteras till många länder. Ungefär hälften av alla varor och tjänster som framställs i Sverige säljs utomlands. Ungefär en tredjedel av allt vi förbrukar kommer utifrån. Vår export uppgår till ca 226 miljarder och importen är ca 231 miljarder.

GATS är viktigt för handeln då avtalet skapar rättssäkerhet och förutsägbarhet, tillåter alla länder att reglera handeln på lika villkor samt ökar transparensen och minskar korruption. GATS grundar sig på principerna om öppenhet och jämlikhet. Dessa två principer är självklara i Sverige och svensk lagstiftning men de är inte lika självklara i andra länder.

Det är speciellt Sveriges små och medelstora företag som tjänar på GATS. Dessa företag har nämligen generellt mer att förlora på plötsligt ändrade förutsättningar och har svårare att överkomma handelshinder.

2. Gäller GATS bara sjukvård och utbildning?
Nej – GATS omfattar många typer av tjänster, men det är bara de som inte drivs i offentlig regi som omfattas av avtalet. I Sverige berör avtalet ca 50 % av BNP.

GATS delar upp tjänster i 12 undergrupper. Inom alla dessa grupper finns privata tjänsteleverantörer idag i Sverige. I alla länder existerar ofta privata och offentliga tjänster parallellt. GATS gäller endast de privata delarna.

De 12 tjänstegrupperna är affärstjänster (t.ex. advokat-, ingenjörs-, data-, forsknings- och mäklartjänster), kommunikationstjänster (post, kurir, telekom och audivisuella tjänster), byggtjänster, distributionstjänster, utbildningstjänster, miljötjänster, finansiella tjänster, hälsovårdstjänster, turisttjänster, sport- och underhållningstjänster, transporttjänster och övriga tjänster.

3. Kommer GATS att tvinga länder att privatisera offentliga tjänster (bibliotek, sjukvård, utbildning etc.)?
Nej – GATS täcker inte offentliga tjänster utan här behåller vi vår suveräna rättighet att reglera utefter våra politiska mål. Detta framgår av GATS första artikel. GATS kan alltså inte användas till att privatisera en tjänst.

De pågående förhandlingarna handlar om att liberalisera, inte att privatisera. Dessa två begrepp blandas ofta ihop. Beslut att helt eller delvis konkurrensutsätta (privatisera) en offentligt tillhandahållen tjänst tas helt och hållet av det enskilda landet och har inget med GATS eller WTO att göra.

För övrigt bör påpekas att inget land har framfört önskemål om privatisering i de pågående förhandlingarna. Om sådana krav skulle framföras har varje land ändå en oinskränkt rätt att välja vilka önskemål man vill tillmötesgå. Inget land tvingar ett annat att göra ett åtagande.

Det bör även uppmärksammas att det idag finns privata alternativ parallellt med de offentliga i alla sektorer. Det handlar alltså inte om huruvida ett land kan ha det ena eller det andra. Men GATS täcker bara den privata delen.

4. Definitionen av gränsen mellan offentligt och privat är diffus – utgör det ett hot mot den offentliga sektorn?
Nej – ”Tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter”, dvs. offentliga tjänster, omfattas inte av GATS. Definitionen av en offentlig tjänst är ”varje tjänst som tillhandahålls varken på kommersiella grunder eller i konkurrens med en eller flera tillhandahållare av tjänster”. Denna ordalydelse är inte solklar men det beror på att skrivningen skulle kunna användas av alla WTO-medlemmar. Den utgör inget hot mot det Sverige anser är en offentligt tillhandahållen tjänst.

Oklarheten kring definitionen har sin upprinnelse i att systemen för hur staten tillhandahåller tjänster ser olika ut i olika länder. Strukturen är t.ex. olika beroende på om det är ett federalt system eller ett system med stat, kommuner och landsting som i Sverige. Detta har gjort att när artikeln kom till var man tvungen att ha en bred formulering som skulle passa in för alla WTO:s medlemmar.

För alla regeringar som agerar i WTO är det klart att varje annat lands regering har rätt att självt besluta om vilka tjänster som ska tillhandahållas offentligt. Eftersom det alltså är en rättighet för varje regering att ha ett utrymme som inte är angripbart när det gäller att definiera vad som är offentliga tjänster har artikelns lydelse heller aldrig ifrågasatts av någon WTO-medlem. Artikeln har aldrig tagits upp i WTO:s Tjänstehandelsråd. Det finns inget behov av att ändra formuleringen.

Sverige känner sig trygg med de formuleringarna som finns. Dessutom tar Sverige hänsyn till hur artikeln är formulerad när beslut om nya GATS-åtaganden tas.

5. Tvingar GATS länder att öppna sina gränser ovillkorligen?
Nej – GATS bygger på principen om frivillig liberalisering. Med det menas att i de tjänstesektorer som är privatiserade väljer WTO:s medlemsstater själva om de vill tillåta utländsk konkurrens. Varje land väljer själv vilka sektorer de vill öppna – i GATS-jargong ”göra åtaganden”. GATS kan inte tvinga fram öppnande av marknader.

GATS medför inte heller att länder måste göra s.k. fullständiga åtaganden*, dvs. helt öppna en sektor. Det står en medlem fritt att begränsa liberaliseringen med olika villkor. Krav på att utländska företag måste arbeta tillsammans med lokala företag och att krav på nationell utbildning är fullt acceptabla.

GATS förord som säger att avtalet syftar till att gradvis liberalisera handeln betyder inte att målet är att liberalisera all handel eller att privatisera offentliga tjänster. Gradvis liberalisering i GATS betyder att medlemmarna erkänner behovet av liberalisering men även att liberaliseringen ska ske utifrån de nationella förutsättningarna och i den takt som bäst passar det enskilda landet. Det finns ingen så kallad ”one size fits all”-lösning.

6. Går åtaganden att dras tillbaka?
Ja – Ett åtagande gäller bara tills det dras tillbaka. Detta kan ske efter tre år. Denna tidsgräns är bra då effekterna av ett åtagande inte märks omedelbart och tidsgränsen ger stabilitet. Ännu har inget land dragit tillbaka ett åtagande.

Ett tillbakadragande kan medföra krav på kompensation. Detta kan aldrig ske i form av kontanter. Det sker genom nya tjänsteåtaganden eller liberaliseringar i andra sektorer. Nivån på liberaliseringar kan sjunka eftersom det ofta kan vara svårt att ”prissätta” skadan som ett tillbakadragande medfört.

GATS medför även explicit att länder har rätt att återinföra statliga monopol i en privatiserad sektor. Samma regler om kompensation gäller dock i detta fall.

7. Är allt färdigt när förhandlingserbjudandena lämnades den 31:a mars (hur fungerar förhandlingarna)?
Nej – Dohaagendan satte upp två tidsgränser för förhandlingarna om ökat marknadstillträde för tjänster. Den 30 juni 2002 skulle WTO-länderna ha inkommit med sina ”requests” (dvs. önskemål) om vilka nya åtaganden man önskar se hos övriga medlemmar. Den 31 mars 2003 skulle länderna inkomma med sina ”offers” (dvs. erbjudanden), vilka anger vad länderna är villiga att gå med på. Därefter inleds bilaterala förhandlingar mellan länderna. Det är viktigt att påpeka att de två nämnda tidsgränserna inte är absoluta utan att länder får inkomma med sina krav respektive bud efter tiden gått ut. De flesta länder inkom med sina krav efter den 30 juni.

Idag (februari 2005) har ca 60 länder inkommit med erbjudanden. Allt från alla i-länder, större u-länder som Indien och Brasilien och flera mindre u-länder. I det s.k. julipaketet sattes ett datum för reviderade er-bjudanden. Reviderade erbjudanden ska inlämnas under maj 2005.

Viktigt att veta är att ”requests” inte är något annat än önskemål från ett land till ett annat. Inget land kan påtvinga ett annat land sina önskemål. De bilaterala förhandlingarna kommer däremot antagligen leda till att fler åtaganden görs än det som ingår i de initiala buden. Allt som beslutas mellan två medlemmar bilateralt tillfaller automatiskt alla andra länder tack vare principen om mest gynnad nation (MGN). Det som EU och USA kommer överens om tillfaller alltså automatiskt Angola och Indien.

Slutdatumet för tjänsteförhandlingarna, liksom för övriga Dohaagendan, är den 31 december 2004. Huruvida detta mål nås är osäkert, speciellt som tjänsteförhandlingarna bara utgör en del av de pågående WTO-förhandlingarna. Inget i förhandlingarna är klart innan alla delar är klara.

8. Tillgodoses svenska önskemål i förhandlingarna?
Ja – Svenska intressen är väl tillgodosedda i önskemålen som EU ställt på våra handelspartners. Fokus ligger på områden där Sverige har offensiva intressen såsom kunskapsintensiva tjänster som IT, telekommunikation och post-, finans-, försäkrings- och företagstjänster. Andra viktiga områden för Sverige är byggnadssektorn och transporter.

I erbjudandet tillgodoses också våra intressen i stort. Åtaganden kommer att göras som är viktiga för att effektivisera våra nationella marknader. Vidare hjälper erbjudandet oss att få samma öppningar hos andra medlemmar.

Det finns dock sektorer inom både önskemålen och erbjudandena som borde ha inkluderats. Sverige har stora intressen inom t.ex. forskning och utveckling. Denna sektor borde ha ingått i kraven och budet.

Förhandlingarna får sedan avgöra om våra intressen tillgodoses helt eller bara delvis. Sverige förväntar sig inte att alla krav kommer att accepteras, lika lite som Sverige kommer att acceptera alla de önskemål som riktats mot oss.

De erbjudanden som hittills presenterats i förhandlingarna har oftast varit av dålig kvalitet och erbjudit låg grad av liberalisering. EU är den medlem som erbjudit klart mest i sitt första erbjudande. Samtliga EU-länder är besvikna över den dåliga kvalitén och är långt ifrån nöjda.

9. Tillgodoses u-länders önskemål i förhandlingarna?
Ja och nej – Från EU:s sida är önskemålen uppdelade på olika nivåer utifrån utvecklingsgrad. För de fattigaste länderna fokuserar önskemålen på centrala infrastrukturtjänster, såsom transport, finansiella tjänster och telekom. Dessa är viktiga för utvecklingen i länderna. U-länder har mycket att vinna på att få in många aktörer i dessa sektorer.

Stora insatser behövs för kunskapsuppbyggnad i många u-länder för att de ska kunna göra vettiga åtaganden liksom identifiera exportintressen. EU och andra i-länder jobbar mycket med att hjälpa u-länderna i detta.

EU:s erbjudande går dock inte tillräckligt långt inom en del sektorer för att tillgodose u-ländernas önskemål. Från u-ländernas synvinkel borde mer kunna ske på områden som tillfällig personrörlighet, yrkesmässiga tjänster (ingenjörer, arkitekter etc.), utbildning och audiovisuella tjänster. Dessa är viktiga för många u-länder men en del av dessa sektorer är dock känsliga för EU-ländernas medborgare och regeringar.

U-länderna har alltmer blivit intresserade av tjänstehandel och förhand-lingarna. I julipaketet var det u-länder som Indien, Afrikagruppen, Chile, Mexiko m.fl. som tillsammans med EU drev tjänstefrågan. Den dåliga kvalitén på inkomna erbjudanden är sålunda ett allmänt problem för u-länder, både när det gäller bud från i-länder och från andra u-länder. Hittills har deras önskemål långt ifrån uppfyllts.

10. Tvingar EU, genom GATS, fram privatisering av vattendistributionen i u-länder?
Nej – EU skrev in i sina listor med önskemål till andra medlemsländer att önskemålen på intet sätt är menade att söka privatiseringar i någon sektor eller privatisera statliga bolag. Önskemålen finns bara där marknaden redan är privatiserad. Där det redan är privatiserat bör våra företag få konkurrera på samma villkor som andra. Ett åtagande kan även minska hotet om ett privat monopol som ersätter ett offentligt monopol.

EU:s önskemål tar även upp behovet av nationella regleringar. Hit räknas krav på offentlig service och maxpriser. Inget i GATS hindrar ett land från att upprätthålla eller införa sådana regler (se nedan). EU söker inte heller en total avreglering. Tvärtom påpekar EU i önskemålen att nationella regler behövs för att skydda viktiga nationella intressen, som konsumentskydd och att alla medborgare ska få tillgång till vatten.

Vatten är en stor sektor och vattendistribution till slutkonsument är en liten del av den – en del där Sverige inte har några önskemål om liberaliseringar. Däremot har vi önskemål om liberaliseringar av andra tjänster i vattensektorn, såsom vattenrening, där svenska SME är framgångsrika. Renare vatten är något som är viktigt för alla, rika som fattiga.

Idag är 1 miljard människor utan vatten, ofta p.g.a. att deras regeringar inte har råd att ge dem färskt vatten. Ett förslag i samband med Millenniummålen är att privata företag ska arbeta tillsammans med myndigheter för att tillgodose behoven. Här kan åtaganden i GATS stabilisera förhållandena i länderna och underlätta för företagen vid beslut om att delta.

Vad Sverige och EU framfört på området är önskemål och inget som kan påtvingas andra länder. Då varken Sverige eller något annat EU-land kommer att göra egna åtaganden inom vattensektorn så kommer det inte heller drivas i förhandlingarna.

11. Är det ändå inte så att GATS bara är för de rika och u-länderna inte har några särskilda intressen?
Nej – Även om den internationella tjänstehandeln idag domineras av i-länder så utvecklas u-ländernas tjänstesektorer och exportintressen konstant. U-ländernas andel utgör ca 20-25 % idag och denna siffra är starkt stigande. GATS lägger grunden för u-ländernas fortsatta expansion.

Generellt kan sägas att yrkesmässiga tjänster såsom revisorer, advokater, ingenjörer, läkare och arkitekter är viktiga områden för många u-länder. Andra områden av intressen ar datatjänster, telekom, utbildningstjänster, finansiella tjänster, byggtjänster, turisttjänster och transport. Största delen av u-ländernas handel är med deras grannländer, dvs. syd-syd och inte nord-syd.

De flesta av världens regeringar delar Sveriges övertygelse om att fortsatta liberaliseringar inom tjänstesektorn är viktigt och gagnar alla. Utvecklingen bör dock vara gradvis, dvs. ske i den takt som de nationella förutsättningarna möjliggör.

De flesta u-länder söker ökade utländska investeringar. GATS är ett sätt att säkra detta. Ökad handel och företagsetablering medför teknologiöverföring, ökar effektiviteten i den existerande industrin, ger skatteintäkter och leder till etablerande av lokala underleverantörer. Tjänstesektorn är generellt arbetskraftsintensiv och påverkar handeln och arbetsmarknaden positivt. GATS ger även u-länder möjligheten att få tillgång till billiga och kvalitativa tjänster, som är grundläggande för den ekonomiska utvecklingen.

Tjänstesektorerna är centrala komponenter i ett lands ekonomiska utveckling – både för i- och u-länder. Detta gäller kanske särskilt nyckelsektorer som telekommunikation, transport, finans, försäkringar med mera. Liberaliseringen bör dock givetvis följas av ett fungerande och transparent regelverk, en relativt stabil och förutsägbar makroekonomisk politik samt en fungerande infrastruktur för att vinsterna av liberaliseringen skall maximeras.

12. Kommer GATS tvinga oss att ta bort våra lagar om miljö- och konsumentskydd? Nej – GATS erkänner uttryckligen medlemmarnas rätt att reglera – och att införa nya regleringar – för att uppnå nationella målsättningar. GATS kan inte hindra ett land från att införa lagar för att bedriva sin miljö- eller konsumentpolitik. Exempel på sådana lagar är krav på en tjänsts allmänna tillgänglighet (s.k. ”universal service).

GATS innehåller dessutom en artikel om allmänna undantag. Enligt denna artikel kan WTO:s medlemmar anta eller genomföra åtgärder för att skydda den allmänna moralen eller vidta åtgärder som är nödvändiga för att skydda människors, djurs eller växters liv och hälsa.

13. Tillåter GATS att Sverige ställer krav på kvalifika-tioner på lärare?
Ja – Sverige kommer även i fortsättningen kunna ställa kvalifikationskrav på lärare. GATS påverkar inte vilka interna lagar Sverige har eller inför så länge de är icke-diskriminerande. Icke-diskriminerande lagar berörs inte av GATS.

Ett undantag finns och det är att Sverige i sektorer där vi gjort åtaganden måste se till att nationella kvalifikations- och licensförfaranden inte omintetgör de liberaliseringar vi bundit oss till. Detta kan vara administrativa förfaranden som är så krångliga och väntetiderna så långa att det inte är ekonomiskt möjligt att söka t.ex. en licens.

Sådana förfaranden är till skada både för utländska och inhemska leverantörer. Därför finns ett mandat i GATS Art VI:4 som syftar till att säkerställa att åtgärder som kvalifikationskrav och –förfaranden, licenskrav och –förfaranden samt standarder inte utgör onödiga hinder för tjänstehandel. Arbetet skall leda till mycket allmänna kriterier för inhemska regleringar, t.ex. att de skall grundas på transparens och objektiva kriterier och inte är mer betungande än nödvändigt för att säkerställa tjänstens kvalitet.

Det är alltså inte förbud mot regler utan bara gemensamma principer om hur dessa regler ska utformas. Den grundregeln är fortfarande att tjänstens kvalitet ska säkras. Sålunda kommer Sverige även i fortsättningen kunna ställa kvalifikationskrav på lärare.

För svenskt vidkommande är detta principer som redan är naturliga i vår lagstiftning och principerna är självklara och tillämpas redan i Sverige.

14. Varför har tunnelbanan blivit sämre och elen dyrare – är det GATS fel?
Nej - GATS täcker inte offentlig upphandling och har sålunda ingen påverkan på beslutet att lägga ut vissa tjänster på entreprenad. Inte heller påverkar GATS vilka aktörer som får tävla om dessa kontrakt eller hur de sköter sitt åtagande.

I GATS finns dock förslag om att ta fram regler för offentlig upphandling. De flesta i- och u-länder anser att eventuella regler bara ska gälla transparens. Detta är ett bra första steg då ökad transparens kan leda till mindre korruption och svågerpolitik. Detta innebär minskade skattekostnader för invånarna liksom ökade möjligheter för Sveriges företag att delta på lika villkor.

15. Är GATS ett nytt MAI (Multilateral Agreement on Investmenst)
Nej – GATS trädde i kraft 1995, alltså långt innan MAI blev aktuellt. GATS-avtalet är inget försök att i lönndom driva igenom investeringsavtalet MAI utan syftar enbart till att ge investerare garantier för rätten att investera i en viss tjänstesektor i ett land, och icke-diskriminering i förhållande till inhemska konkurrenter. GATS handlar inte heller om s.k. portföljinvesteringar.

Dessutom skiljer sig GATS avsevärt från det som MAI var tänkt att bli. Åtaganden under GATS är av generell karaktär, medan MAI innehöll tämligen långtgående förslag till skydd för utländska investeringar. MAI framförhandlades inom ramen för OECD och skulle inte gälla alla WTO-länder. Till skillnad från MAI baseras GATS på positiv listning (dvs. länders egna initiativ till att öppna marknader), vilket har uppfattats kunna förenkla för länder att avgöra inom vilka tjänstesektorer man gör åtaganden. Parallellen med MAI är därför svag.

16. Hotar tvistlösningssystemet våran suveränitet och våra lagar?
Nej - Tvistlösningssystemet är inget hot. Det är ett system för att säkra rättssäkerheten och att alla medlemmar deltar på lika villkor. Tvistlösningssystemet syftar till att säkra att de gemensamt överenskomna reglerna följs och att länder inte tar lagen i egna händer om de vill göra något som strider mot avtalet.

Det är teoretiskt möjligt – men föga troligt – att tvistlösningen en dag prövar frågan om vad som är offentligt. Vägen dit är dock lång med många prövningar på vägen. Inget land torde heller vilja prova detta då man har egna offentliga sektorer att skydda.